Materi Hukum Administrasi Negara
A. BERBAGAI ISTILAH DAN PENGERTIAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA
Ada berbagai
istilah di dalam penyebutan Hukum Administrasi Negara yang merupakan terjemahan
dari Administratiefrecht yang dikenal di Negara Belanda, Verwaltungsrecht
di Jerman, Droit
Administratif di Perancis, Administratif Law di negara
Inggris dan Amerika. Sebagaimana kita ketahui bahwa Indonesia dahulumerupakan
bekas jajahan Belanda, sehingga Hukum Administrasi Negara Indonesia merupakan
terjemahan dari Administratiefrecht. Untuk
menerjemahkan Administratiefrecht dari Hukum Belanda ini para ahli hokum di Indonesia belum ada
kata sepakat. Baru setelah dikeluarkannya UU No.5 tahun 1986 tentang Peradilan
Tata Usaha Negara yang dikeluarkan oleh para ahli.
E.Utrecht dalam
bukunya “Pengantar Hukum Administrasi” , mulamula memakai istilah Hukum Administrasi Negara Indonesia.
WF Prins dalam bukunya “Inleiding in het
administratiefrecht” memakai istilah Hukum
Tata Usaha Negara Indonesia. Wirjono Prodjodikoro memakai istilah Hukum
Tata Usaha Pemerintah. Prajudi Atmasudirdjo memakai istilah Hukum
Administrasi Negara. Dalam SK Mendikbud tanggal 30 Desember 1972 No.0198/U/1972
tentang Kurikulum Minimal menggunakan istilah Hukum Tata Pemerintahan. Rapat
staf dosen Fakultas-fakultas Hukum Negri seluruh Indonesia yang diadakan pada
bulan Maret 1973 di Cibulan memakai istilah Hukum Administrasi Negara dengan
tidak menutup kemungkinan menggunakan istilah lain. SK Kurikulum yang terakhir
menggunakan istilah Hukum Tata Usaha Negara. Pengertian Hukum Administrasi
Negara Ada bebrapa ahli yang mencoba
membirikan pengertian tentang Hukum Tata Usaha Negara, diantaranya : JHP
Bellafroid; Oppenheim; Logemann; E.Utrecht; dan Prajudi Atmasudirdjo.
JHP Bellafroid menyatakan bahwa Hukum Tata
Usaha Negara/Hukum Tata Pemerintahan adalah keseluruhan aturan-aturan tentang
cara bagaimana alat-alat perlengkapan pemerintahan dan badan-badan kenegaraan
serta majelis-majelis pengadilan khusus yang diserahi pengadilan tata usaha
negara hendaknya memenuhi tugasnya. Oppenheim mengemukakan bahwa Hukum
Administrasi Negara adalah suatu gabungan ketentuan-ketentuan yang mengikat
badan-badan yang tinggi maupun rendah apabila badan-badan itu menggunakan
wewenang yang telah diberikan kepadanya oleh Hukum Tata Negara.
Hukum Administrai
Negara menggambarkan negara dalam keadaan bergerak. Logemann mengetengahkan Hukum
Pemerintahan/Hukum Administrasi Negara sebagai seperangkat norma-norma yang
menguji hukum istimewa yang diadakan untuk memungkinkan para pejabat (Alat Tata
Usaha Negara/ Alat Administrasi Negara) melakukan tugas mereka yang khusus.
Hukum Administrasi Negara tidak identik/sama dengan hukum yang mengatur
pekerjaan administrasi negara, karena hukum yang mengatur pekerjaan
administrasi negara sudah termasuk dalam
Hukum Tata Negara. De La Bascecour
Caan menyatakan bahwa Hukum Administrasi Negara adalah himpunan
peraturan-peraturan tertentu yang menjadi sebab maka negara berfungsi
(bereaksi).
Dengan demikian
peraturan-peraturan itu mengatur hubungan-hubungan antara warga negara dengan
pemerintahannya. Hukum Administrasi Negara terbagi atas dua bagian, yakni :
- Pertama, Hukum Administrasi Negara menjadi sebab maka negara
berfungsi atau bereaksi;
- Kedua, Hukum Administrasi Negara mengatur hubungan antara warga
negara dengan pemerintah.
Sir W.Ivor
Jenning mengemukakan bahwa Hukum Administrasi Negara adalah hukum yang
berhubungan dengan administrasi negara. Hokum ini menentukan organisasi
kekuasaan dan tugas-tugas dari pejabat-pejabat administrasi.
R. Kranenburg memberikan definisi Hukum
Administrasi Negara dengan memperbandingkannya dengan Hukum Tata Negara,
meskipun hanya sekedar perlu untuk pembagian tugas. Menurutnya Hukum
Administrasi Negara adalah meliputi hokum yang mengatur susnan dan wewenang
khusus dari alat perlengkapan badan-badan seperti kepegawaian (termasuk
mengenai pensiun) peraturan wajib militer, pengaturan mengenai
pendidikan/pengajaran, peraturan mengenai jaminan sosial, peraturan mengenai
perumahan, peraturan perburuhan, peraturan jaminan orang miskin, dan
sebagainya.
E.Utrecht
mengemukakan bahwa Hukum Administrasi Negara/Hukum Pemerintahan adalah hokum
yang menguji hubungan hokum istimewa yang bila diadakan akan memungkinkan para
pejabat administrasi negara melakukan tugas mereka yang khusus. Prajudi Atmosudirdjo merumuskan HAN
sebagai “…… Hukum yang mengenai Pemerintah beserta aparatnya yang terpenting
yakni Administrasi Negara” selanjutnya dikatakan bahwa “…… hukum administrasi
negara mengatur wewenang, tugas, fungsi dan tingkah laku para pejabat
Administrasi Negara……” bertujuan untuk menjamin adanya Administrasi Negara yang
bonafit, artinya yang tertib, sopan, berlaku adil dan obyektif, jujur, efisien
dan fair. Dinyatakan juga bahwa hukum administrasi negara itu merupakan hukum
mengenai Administrasi Negara dan hokum hasil ciptaan Administrasi Negara,
sehingga Hukum Administrasi Negara pada dasarnya dapat dibedakan dalam dua
klasifikasi yakni Hukum Administrasi Negara heteronom dan Hukum Administrasi negara
yang otonom. Hukum Administrasi Negara heteronom bersumber pada UUD, TAP
MPR dan UU, hukum ini mengatur seluk beluk organisasi dan fungsi Administrasi
Negara (alat tata usaha negara) dan tidak boleh dilawan, dilanggar serta tidak
boleh diubah oleh Administrasi Negara. HAN heteronom ini mencakup aturan
tentang :
a.
Dasar-dasar dan
prinsip umum administrasi negara;
b.
Organisasi
administrasi negara, termasuk juga pengertian dekonsentrasi
dan desentralisasi;
c.
Berbagai aktivitas
dari administrasi negara;
d.
Seluruh sarana
administrasi negara; serta
e.
Badan peradilan
administrasi
Sedangkan Hukum
Administrasi Negara Otonom bersumber pada keputusan pemerintah yang
bersifat sebagai UU dalam arti yang luas, yurisprudensi danteori. Hukum ini
merupakan hokum operasional yang diciptakan oleh pemerintah dan administrasi
negara sendiri. Oleh karena itu dapat diubah oleh pemerintah/administrasi
negara (alat tata usaha negara) setiap waktu bila perlu tidak melanggar asas kepastian
hukum, dan asas kepentingan umum.
Prajudi
Atmosudirdjo mengemukakan bahwa pemerintah dijalankan oleh penguasa
eksekutif beserta aparatnya, sedangkan administrasi negara dijalankan oleh
penguasa administrasi beserta aparatnya. Oleh karena itu Indonesia berdasarkan
ketentuan UUD 1945 kekuasaan eksekutif dan administratif berada dalam satu
tangan yakni Presiden, maka pengertian HAN yang luas terdiri atas lima (5)
unsur, yaitu :
1) HTP : hukum eksekutif atau
hokum tata pelaksanaan UU, yang menyangkut pengendalian penggunaan kekuasaan
public (kekuasaan yang berasal dari kedaulatan rakyat).
2) HTUN : hukum mengenai surat
menyurat, rahasia dinas dan jabatan, registrasi, kearsipan dan dokumentasi,
legalisasi, pelaporan dan statistic, tata cara penyusunan dan penyimpanan
berita acara, pencatatan sipil, pencatatan NTR, publikasi, penerangan dan
penerbitan-penerbitan negara. Atau sering dikenal dengan Hukum Birokrasi.
3) Hukum Administrasi Negara dalam arti sempit : hukum tata pengurusan rumah tangga negara baik intern maupun
ekstern.
4) Hukum Administrasi Pembangunan : mengatur campur tangan pemerintah dalam kehidupan dan penghidupan
masyarakat untuk mengarahkan kepada perubahan yang telah direncanakan.
5) Hukum Administrasi Lingkungan : mengatur campur tangan pemerintah dalam pengelolaan lingkungan.
Sjachran
Basah mengemukakan bahwa sebagai inti hakekat
Hukum Administrasi Negara adalah : Pertama, memungkinkan administrasi negara
untuk menjalankan fungsinya; Kedua, melindungi keluarga terhadap sikap tindak
(perbuatan) administrasi negara dan juga melindungi administrasi negara itu
sendiri. Selanjutnya dikatakan bahwa melindungi sikap tindak administrasi
negara di satu pihak dan warga negara di lain pihak, pada dasarnya menciptakan
kepastian hukum yaitu segala sikap tindak administrasi negara harus senantiasa
memperhatikan batas-batas, baik batas atas maupun bawah.
Batas
asas, dimaksudkan taat asas yaitu bahwa sikap tindak administrasi negara dalam
mewujudkan tugas kekuasaannya, di antaranya mengeluarkan keputusan, maka
putusan-putusan itu apabila lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturanperundang-undangan
yang lebih tinggi.
Batas bawah, maksudnya bahwa peraturan yang
dibuat tidak boleh melanggar hak dan kewajiban asasi warga negara.
Kesimpulan : dapat
dikatakan secara ringkas bahwa yang dimaksudkan dengan Hukum Administrasi negara
adalah hukum yang mengatur dan mengikat alat administrasi negara dalam
menjalankan wewenang yang menjadi tugasnya selaku alat administrasi negara
dalam melayani warga negara harus senantiasa memperhatikan kepentingan warga
negara. HAN sangat penting dan dibutuhkan dalam penyelenggaraan kekuasaan
negara oleh administrasi negara. Keberadaan hukum administrasi negara berperan
mengatur wewenang, tugas dan fungsi administrasi negara, disamping itu juga
berperan untuk membatasi kekuasaan yang diselenggarakan oleh administrasi
negara.
B.
PENGERTIAN ALAT
ADMINISTRASI NEGARA, PEMERINTAH DAN APARAT PEMERINTAH Victor Situmorang dalam bukunya “Dasar-dasar Hukum Administrasi Negara” meninjau
pengertian Administrasi Negara/Tata Usaha Negara dan Pemerintah dari dua (2)
segi :
a)
Tinjauan dari para penganut teori residu yang terkena
pengaruh teori Trias Politika (dengan tokoh Van Vollen Hoven), menyatakan bahwa
administrasi negara/tata usaha negara adalah gabungan jabatan-jabatan, berupa
aparat/alat administrasi yang dibawah pimpinan pemerintah melaksanakan sebagian
pekerjaan pemerintah (tugas pemerintah) berupa fungsi administrasi yang tidak
ditugaskan kepada badan-badan pengadilan, badan legislatif dan badan-badan
pemerintah dari persekutuan hukum yang lebih rendah dari persekutuan negara.
Persekutuan-persekutuan hukum yang lebih rendah dari negara adalah daerah yang
masin-masing diberi kekuasaan untuk memerintah sendiri daerahnya atas inisiatif
sendiri atau berdasarkan suatu delegasi kekuasaan dari pemerintah pusat (dulu
dikenal dengan daerah swatantra tingkat I,II,III serta Daerah Istimewa).
b)
Tanpa pengaruh teori Trias Politika, dikemukakan oleh AM
Donner bahwa Administrasi negara adalah badan yang
melaksanakan/menyelenggarakan tujuan negara. Pendapat ini
dikemukakan
oleh Donner karena dia meninjau dari segi fungsinegara yakni sebagai penentu tujuan negara.
Prajudi Atmosudirdjo mengemukakan ada tiga (3) arti daripada
Administrasi Negara, yaitu :
1) Sebagai aparatur
negara, aparatur pemerintah, atau sebagai institusi politik;
2) Sebagai “fungsi” atau sebagai aktivitas melayani atau sebagai kegiatan “pemerintahoperasional; dan
3) Sebagai proses teknis
penyelenggaraan UU.
WF Prins membedakan
pemerintah dalam arti luas dan pemerintah dalam arti sempit. *Pemerintah dalam
arti luas : seluruh kekuasaan yang ada dalam suatu negara (legislative,
eksekutif, yudikatif, dan polisionil), jadi identik dengan negara.
*Pemerintah dalam arti sempit : kekuasaan yang mempunyai tugas
khusus, yakni melaksanakan tujuan dari peraturan perundangan (eksekutif).
Muchsan menyatakan bahwa aparat pemerintah (dalam arti sempit) adalah para
pejabat yang melaksanakan kekuasaan eksekutif. Di negara Indonesia
berdasarkanketentuan UUD1945 bentuk dari aparat pemerintah dalam arti sempit
adalah Presiden sebagai Kepala Pemerintahan dengan para Mentri sebagai pembantu
Presiden beserta jabatan-jabatan bawahan lainnya. Philipus M.Hadjon dkk mengemukakan
bahwa pemerintahan dapat difahami melalui dua pengertian :
-
di satu pihak dalam
arti “fungsi pemerintah” (kegiatan memerintah),
-
di lain pihak dalam
arti “organisasi pemerintah” (kumpulan dari kesatuan-kesatuan pemerintah).
Fungsi dari pemerintah itu dapat ditentukan sedikit banyak
dengan menempatkannya dalam hubungan dengan fungsi perundang-undangan dan
peradilan. Pemerintahan dapat dirumuskan secara negatip sebagai segala macam
kegiatan penguasa yang tidak dapat disebutkan sebagai suatu kegiatan
perundang-undangan atau peradilan. Perbedaan antaraperundang-undangan,
peradilan, dan pemerintah ini mengingatkan kita pada Trias Politika. Dalam
ajaran yang sudah lama ini dianut pandangan tentang adanya suatu pemisahan diantara
kekuasaan pembuat undang-undang kehakiman dan pihak pelaksana (eksekutif).
Dewasa ini “pemerintahan” ini tidak sama dengan “kekuasaan eksekutif”.
Banyak jenis pemerintahan yang tidak dapat dipandang
sebagai pelaksanaan dari undangundang seperti pemberian subsidi tertentu, atau
tugas melaksanakan pekerjaan umum. Bagaimanapun di kalangan para ahli hukum
administrasi negara di tahun-tahun akhir ini telah berkembang perhatian yang
luas terhadap keputusankeputusan yang bersifat umum, yakni rencana-rencana,
peraturan-peraturan kebijaksanaan, juga peraturan pemberian kuasa (wewenang).
Tetapi perhatian itu lebih banyak terarah pada suatu pendekatan aturan-aturan
yang sah dari sudut pandang hukum administrasi, bukan pada suatu pendekatan
dari sudut hukum politik tata negara.
C.
RUANG LINGKUP HUKUM
ADMINISTRASI NEGARA
Adapun ruang lingkup dari HukumAdministrasi
Negara adalah bertalian erat dengan tugas dan wewenang lembaga negara
(administrasi negara) baik di tingkat pusat maupun daerah, perhubungan kekuasaan
antar lenbaga negara (administrasi negara), dan antara lembaga negara dengan
warga masyarakat (warga negara) serta memberikan jaminan perlindungan hukum
kepada keduanya, yakni kepada warga masyarakat dan administrasi negar itu
sendiri. Dalam perkembangan sekarang ini dengan kecenderungan negara turut
campur tangan dalam berbagai aspek kehidupan masyarakat, maka peranan Hukum
Administrasi Negara (HAN) menjadi luas dan kompleks. Kompleksitas ini akan
membuat luas dan complicated dalam menentukan rumusan ruang lingkup HAN.
Secara historis
pada awalnya tugas negara masih sangat sederhana, yakni sebagai penjaga malam (natchwachter staad) yang hanya menjaga ketertiban, keamanan, dan keteraturan serta
ketentraman masyarakat. Oleh karenanya negara hanya sekedar penjaga dan
pengatur lalu lintas kehidupan masyarakat agar tidak terjadi benturan-benturan,
baik menyangkut kepentingan hak dan kewajiban, kebebasan dan kemerdekaan, dan
atau benturan-benturan dalam kehidupan masyarakat lainnya.
Apabila hal itu
sudah tercapai, tugas negara telah selesai dan sempurna. Pada suasana yang
demikian itu HAN tidak berkembang dan bahkan statis. Keadaan seperti ini tidak akan dijumpai saat
ini, baik di Indonesia maupun di negara-negara belahan dunia lainnya. Dalam
batas-batas tertentu (sekecil, sesederhana
dan seotoriter apapun) tidak ada lagi negara yang tidak turut ambil
bagian dalam kehidupan warga negaranya. Untuk menghindarkan kemungkinan
terjadinya hal tersebut, maka perlu dibentuk hukum yang mengatur pemberian
jaminan dan perlindungan bagi warga negara (masyarakat) apabila sewaktuwaktu
tindakan administrasi negara menimbulkan keraguan pada warga masyarakat dan
bagi administrasi negara sendiri.
Untuk mewujudkan
cita-cita itu tepatlah apa yang dikemukakan oleh Sjachran Basah bahwa fungsi
hukum secara klasik perlu ditambah dengan fungsi-fungsi lainnya untuk
menciptakan hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat. Oleh karena itu hukum
harus tidak dipandang sebagai kaidah semata-mata, akan tetapi juga sebagai
sarana pembangunan, yaitu berfungsi sebagai pengarah dan jalan tempat berpijak
kegiatan pembangunan untuk mencapai tujuan kehidupan bernegara. Di samping itu
sebagai sarana pembaharuan masyarakat hukum harus juga mampu memberi motivasi
cara berpikir masyarakat kearah yang lebih maju, tidak terpaku kepada pemikiran
yang konservatif dengan tetap memperhatikan factorfaktor sosiologis,
antropologis, dan kebudayaan masyarakat. Namun demikian seperti apa yang
dikemukakan oleh Mochtar Kusumaatmaja hukum tetap harus memperhatikan,
memelihara dan mempertahankan ketertiban sebagai fungsi klasik dari hukum. Mengenai ruang lingkup yang dipelajari dalam
studi Hukum Administrasi Negara, Prajudi Atmosudirdjo mengemukakan ada
enam ruang lingkup yang dipelajari dalam HAN yaitu meliputi :
1)
Hukumtentang dasar-dasar dan prinsip-prinsip umum dari
administrasi negara;
2)
Hukum tentang organisasi negara;
3)
Hukum tentang aktivitas-aktivitas dari administrasi negara,
terutama yang bersifat yuridis;
4)
Hukum tentang sarana-sarana dari administrasi negara
terutama mengenai kepegawaian negara dan keuangan negara;
5)
Hukum administrasi pemerintah daerah dan Wilayah, yang
dibagi menjadi :
a.
Hukum Administrasi Kepegawaian;
b.
Hukum Administrasi Keuangan;
c.
Hukum Administrasi Materiil;
d.
Hukum Administrasi Perusahaan Negara.
6)
Hukum tentang Peradilan Administrasi Negara. Kusumadi Pudjosewojo, membagi
bidang-bidang pokok Hukum
Administrasi Negara sebagai berikut :
1. Hukum Tata Pemerintahan;
2. Hukum Tata Keuangan termasuk Hukum Pajak;
3. Hukum Hubungan Luar Negri;
4.
Hukum Pertahanan dan Keamanan Umum.
Walther Burekhardt menyebutkan bidang-bidang pokok bagian dari Hukum Administrasi
Negara, yaitu :
1.
Hukum Kepolisian, berisi aturan-aturan hukum yang
mengandung norma untuk bertingkah laku, bersifat larangan/pengingkaran dan
mengadakan pembatasan-pembatasan tertentu terhadap kebebasan seseorang guna
kepentingan keamanan umum;
2.
Hukum Perlembagaan, yaitu aturan-aturan hukum yang
ditujukan kepada panguasa untuk menyelenggarakan perkembangan rakyat dan
pembangunan dalam lapangan kebudayaan, kesenian, Ilmu Pengetahuan, kerohanian
dan kejasmanian, kemasyarakatan dan lain-lain (pendidikan dan pengajaran di sekolah-sekolah,
perpustakaan, tentang rumah sakit). Dengan meluasnya bidang-bidang kebebasan
bergeraknya perseorangan maka penguasa wajibmengatur hubungan-hubungan hukum
individu-individu tersebut berdasarkan tugasnya yakni menyelenggarakan
kepentingan umum;
3.
Hukum Keuangan, yaitu aturan-aturan hukum tentang upaya
menyediakan perbekalan guna melaksanakan tugas-tugas penguasa. Misalnya, aturan
tentang pajak, bea dan cukai, peminjaman uang bagi negara dan lainlainnya.
D.
KEDUDUKAN HUKUM
ADMINISTRASI NEGARA DALAM LAPANGAN HUKUM
Hukum Administrasi Negara merupakan salah satu cabang/bagian dari
ilmu hukum yang khusus. HAN merupakan ilmu hukum yang tidak statis, akan tetapi
berkembang sesuai dengan perkembangan kebutuhan dalam masyarakat. Di dalam ilmu
hukum publik, mula-mula HAN merupakan bagian dari HTN, kuliahkuliah HAN
ditempelkan dalam HTN, akan tetapi karena timbulnya Welfare
State, negara hukum modern yang
mengutamakan kesejahteraan rakyat pada akhir abad 19 dan permulaan abad20
(antara tahun (1946-1948) diadakan pemisahan antara HAN dengan HTN. HAN
berkembang dengan pesat, kemudian HAN diakui merupakan bagian tersendiri dari
hukum publik dan sebagian ada pada hukum privat.
Philipus M.
Hadjon dkk mengemukakan bahwa hukum administrasi materiil terletak diantara
hukum privat dan hukum pidana (publik). Hukum pidana berisi norma-norma yang
begitu penting (esensial) bagi kehidupan masyarakat sehingga penegakan
norma-norma tersebut tidak diserahkan pada pihak partikelir tetapi harus
dilakukan oleh penguasa. Hukum privat berisi norma-norma yang penegakannya
dapat diserahkan pada pihak partikelir. Diantara bidang hukum itu terletak hukum
administrasi. Oleh karenanya HAN dapat dikatakan sebagai “hukum antara”.
E.
HUBUNGAN ANTARA HUKUM
ADMINISTRASI NEGARA DAN HUKUM TATA NEGARA Ada dua golongan pendapat mengenai hubungan antara HAN dengan
HTN. Golongan pertama, menyatakan ada perbedaan yuridis prinsipiil antara HAN
dengan HTN. Golongan kedua menyatakan tidak ada perbedaan yuridis prinsipiil
antara HAN dengan HTN. Para ahli yang berpendapat bahwa ada perbedaan yuridis
prinsipiil antara HAN dan HTN adalah Oppenheim, Van Vollenhoven dan Logeman.
Sedangkan pendapat kedua yang menyatakan tidak ada perbedaan yuridis prinsipiil
antara HAN dan HTN diikuti oleh Kranenburg, Prins, dan Prajudi
Atmosudirdjo.
Oppenheim, menyatakan bahwa yang dipersoalkan HTN adalah negara dalam keadaan
berhenti sedangkan HAN adalah peraturan-peraturan hukum mengenai negara dalam
keadaan bergerak. HTN merupakan kumpulan peraturan-peraturan hukum yang
membentuk alat-alat perlengkapan negara dan memberikan kepadanya wewenang yang
membagi-bagikan tugas pekerjaan dari pemerintah modern antara bebeeapa alat
perlengkapan negara di tingkat tinggi dan tingkat rendah. Sedangkan HAN adalah
sekumpulan peraturan-peraturan hukum yang mengikat alat-alat perlengkapan yang
tinggi maupun yang rendah dalam menggunakan wewenangnya yang telah
diberikan/ditetapkan dalam HTN.
Van
Vollenhoven menyatakan bahwa yang termasuk di dalam HAN, adalah semua
peraturan hukum nasional sesudah dikurang HTN materiil, hukum perdata materiil
dan hukum pidana materiil. Hubungan antara HTN dengan HAN, yaitu bahwa
badan-badan kenegaraan memperoleh wewenang dari HTN dan badan-badan kenegaraan
itu menggunakan wewenangnya harus berdasarkan atau sesuai dengan HAN. Logeman mengemukakan bahwa HTN
merupakan suatu pelajaran tentang kompetensi, sedangkan HAN/HTP merupakan suatu
pelajaran tentang perhubungan-perhubungan hukum istimewa. Menurutnya HTN
mempelajari : a. Jabatan-jabatan apa yang ada dalam susunan suatu negara;
b. Siapa yang mengadakan jabatan tersebut;
c. Dengan cara bagaimana jabatan-jabatan itu ditempati oleh
pejabat;
d. Fungsi/lapangan kerja dari jabatan-jabatan itu;
e. Kekuasaan hukum dari jabatan-jabatan itu;
f. Hubungan antara masing-masing jabatan;
g. Dalam batas-batas manakah organ-organ kenegaraan dapat
melakukan tugasnya. Sedangkan yang dipelajari dalam HAN/HTP yaitu sifat, bentuk
dan akibat hukum yang timbul karena
perbuatan hukum istimewa yang dilakukan oleh para pejabat dalam menjalankan
tugasnya.
Kranenburg, Prins
dan Prajudi Atmosudirdjo menyatakan bahwa
antara HAN dengan HTN tidak ada perbedaan yuridis prinsipiil, perbedaan yang
ada hanya pada titik berat/fokus pembahasan. HTN fokusnya adalah hukum rangka
dasar dari negara sebagai keseluruhan, sedangkan HAN fokusnya merupakan bagian
khusus dari HTN. Kranenburg menyatakan
bahwa kalau di dalam praktek ada perbedaan, hanya karena untuk mencapai
kemanfaatan dalam penyelidikan. Menurutnya yang digolongkan dalam HTN adalah
peraturan-peraturan yang mengatur struktur umum dari suatu pemerintahan negara,
misalnya UUD dan UU organic (UU yang mengatur daerah-daerah otonom), HAN berisi
UU dan peraturanperaturan khusus misalnya : hukum kepegawaian. Prins mengemukakan bahwa HTN
mempelajari hal-hal yang fundamental yang merupakan dasar-dasar dari negara dan
langsung menyangkut tiap-tiap warga negara, sedangkan HAN menitikberatkan pada
hal-hal yang teknis saja, yang hanya penting bagi para spesialis.
Disendirikannya HAN dari HTN tidak karena adanya perbedaan tugas antara HTN dan
HAN, akan tetapi karena sudah sedemikian berkembangnya HAN, sehingga memerlukan
perhatian tersendiri bukan sebagai tambahan/sampiran HTN saja. Prajudi
Atmosudirdjo menyatakan bahwa perbedaan HTN dan HAN hanya terletak pada
titik berat dalam pembahasan. Di dalam mempelajari HTN fokus perhatian ada pada
konstitusi negara sebagai keseluruhan, sedangkan di dalam HAN fokus atau titik
berat perhatian kita secara khas kepada administrasi negara. Hubungan antara
HAN dengan HTN mirip dengan hubungan antara Hukum Dagang dengan Hukum Perdata,
di mana Hukum Dagang merupakan spesialisasi dari Hukum Perikatan di dalam Hukum
Perdata. HAN merupakan spesialisasi belaka pada salah satu bagian dari HTN,
sehingga asas-asas dan kaidah-kaidah dari HTN yang bersangkutan dengan
administrasi negara berlaku pula bagi HAN.
F.
SUMBER-SUMBER
HUKUM ADMINISTRASI NEGARA DAN SUBYEK HUKUM
ADMINISTRASI NEGARA.
A.
SUMBER HUKUM MATERIIL HUKUM
ADMINISTRASI NEGARA
Dimaksudkan dengan sumber hukum adalah segala sesuatu yang dapat
menimbulkan aturan hukum serta tempat diketemukannya hukum. Sumber hukum
materiil Hukum Administrasi Negara adalah meliputi faktor-faktor yang ikut
mempengaruhi isi/materi dari aturan-aturan hukum. Faktor-faktor tersebut antara
lain :
1) Sejarah/historis :
a) UU dan system
hukum tertulis yang berlaku pada masa lampau di suatu tempat;
b) Dokumen-dokumen;
surat-surat serta keterangan lain dari masa lampau.
UU dan system
hukum tertulis yang berlaku pada masa lampau lebih penting bila dibandingkan dengan dokumen serta
surat-surat dan keterangan lain pada masa lampau sebab UU dan system hukum
tertulis itulah yang merupakan hukum yang betul-betul. Sedangkan dokumen,
suratsurat dan keterangan lain hanya bersifat mengenalkan hukum yang berlaku
pada masa lampau.
2) Sosiologis/Antropologis
Menyoroti lembaga-lembaga
sosial sehingga dapat diketahui apa yang dirasakan sebagai hukum oleh
lembaga-lembaga itu. Berdasarkan pengetahuan dari lembaga-lembaga sosial itu
dapat dibuat materi hukum yang sesuai dengan kenyataan-kenyataan yang ada dalam
masyarakat. Dengan kata lain secara sosiologis, sumber hukum adalah
faktor-faktor dalam masyarakat yang ikut menentukan materi hukum positif.
Antara lain : pandangan ekonomis, agamis dan psikologis.
3) Filosofis Ada 2 faktor
penting yang dapat menjadi sumber hukum secara filosofis :
a)
Karena hukum itu dimaksudkan antara lain untuk menciptakan
keadilan maka hal-hal yang secara
filosofis dianggap adil dijadikan pula sebagai sumber hukum materiil;
b) Faktor-faktor yang mendorong orang tunduk pada hukum. Oleh karena
hukum diciptakan untuk ditaati maka seluruh faktor yang dapat mendukung
seseorang taat pada hukum harus diperhatikan dalam pembuatan aturan hukum
positif, di antaranya adalah faktor kekuasaan penguasa dan kesadaran hukum
masyarakat.
B. SUMBER HUKUM FORMIL HUKUM ADMINISTRASI NEGARA
Sumber hukum formil adalah sumber hukum materiil yang sudah
dibentuk melalui proses-proses tertentu, sehingga sumber hukum tadi menjadi
berlaku umum dan ditaati berlakunya oleh umum. Ada beberapa sumber hukum formil
Hukum Administrasi Negara :
a) Undang-undang (dalam arti luas);
b) Kebiasaan/praktek Alat Tata Usaha Negara;
c) Yurisprudensi;
d) Doktrin/pendapat para ahli;
e) Traktat.
a)
Undang-Undang
Undang-undang yang dimaksudkan sebagai sumber hukum formil HAN
adalah Undang-undang dalam arti materiil atau UU dalam arti yang luas. Buys menyatakan
bahwa yang dimaksud dengan UU dalam arti materiil adalah setiap keputusan
pemerintah yang berdasarkan materinya mengikat langsung setiap penduduk pada
suatu daerah. Dengan demikian yang dimaksud dengan UU dalam arti materiil
adalah semua peraturan perundang-undangan dari tingkat yang tinggi sampai
tingkat yang rendah yang isinya mengikat setiap penduduk.
Didalam
UU No 12 Tahun 2011 mengenai Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan
Perundang-Undangan (Hierarki), yaitu :
1. UUD 1945;
2. Ketetapan MPR;
3. UU/ Peraturan Pemerintah pengganti UU (Perpu);
4. Peraturan Pemerintah
5. Peraturan Presiden;
6. Peraturan Daerah Provinsi;
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota
Adapun yang dimaksudkan dengan UU dalam arti sempit atau UU
dalam arti fomil adalah setiap keputusan pemerintah yang merupakan UU
disebabkan oleh cara terjadinya, jadi dilihat dari segi bentuk. Di Indonesia yang
dimaksudkan dengan UU dalam arti formil adalah semua keputusan pemerintah yang
ditetapkan oleh presiden dengan persetujuan wakil-wakil rakyat.
b)
Kebiasaan/Praktek
Administrasi Negara
Alat Administrasi Negara mempunyai tugas melaksanakan apa
yang menjadi tujuan Undang-undang dan menyelenggarakan kepentingan umum. Di
dalam rangka melaksanakan tugasnya alat Administrasi Negara menghasilkan atau
mengeluarkan keputusan-keputusan/ketetapan-ketetapan guna menyelesaikan suatu
masalah konkrit yang terjadi berdasarkan peraturan hukum (Undang-undang dalam
arti yang luas atau Undang-undang dalam arti materiil) yang abstrak sifatnya.
Keputusan-keputusan alat Administrasi Negara ini sering dikenal dengan istilah beschikking atau UU Peradilan
Tata Usaha Negara menyebutnya dengan istilah Keputusan Tata Usaha Negara. Di
dalam mengeluarkan keputusan-keputusan/ketetapan-ketetapan inilah timbul
praktek administrasi negara yang melahirkan Hukum Administrasi Negara kebiasaan
atau HAN yang tidak tertulis.
Sebagai sumber hukum
formil, sering terjadi praktek administrasi negara berdiri sendiri di samping
Undang-undang sebagai sumber hukum formil HAN. Bahkan tidak jarang terjadi
praktek administrasi negara ini dapat mengesampingkan peraturan
perundang-undangan yang telah ada. Hal ini terutama terjadi pada suatu negara
yang sedang berkembang dan membangun seperti Indonesia, karena sangat
dibutuhkan suatu gerak cepat dan lincah dari alat Administrasi Negara untuk
mensukseskan tujuan pembangunan.
Kita sadari bahwa sering kali terjadi pembangunan lebih
cepat dari pada lajunya peraturan perundang-undangan yang dibuat olah
pemerintah, sehingga kadang-kadang untuk menyelesaikan masalah konkrit
peraturan perundang-undangannya belum ada. Ataupun kalau ada peraturan tersebut
sudah tidak sesuai dengan perkembangan zaman. Untuk mengatasi keadaan yang
demikian ini maka kepada alat Administrasi Negara diberikan suatu kebebasan
bertindak yang sering kita kenal dengan asas freies
ermessen atau pouvoir
discretionnaire, yaitu kebebasan untuk bertindak
dengan tidak berdasarkan pada peraturan perundang-undangan.
Alat Administrasi Negara melaksanakan tugas dan fungsinya
berlandaskan pada praktek administrasi negara atau sering dikenal dengan hukum
kebiasaan yang telah dilakukan dalam praktek administrasi negara tanpa
berdasarkan peraturan perundang-undangan yang telah ada, karena mungkin juga
peraturanperaturan itu sudah ketinggalan zaman sehingga tidak cocok lagi dengan
keadaan, situasi dan kondisi pada saat pengambilan keputusan. Oleh karena itu dasar
dari pengambilan keputusan untuk menyelesaikan masalah konkrit yang harus
dilakukan oleh alat Administrasi Negara yang terdahulu, yang tugas dan
fungsinya sama. Dengan demikian akhirnya tindakan atau praktek alat
Administrasi Negara terdahulu itu dijadikan sumber hukum bagi tindakan alat
Administrasi Negara yang lain. Namun perlu diketahui bahwa keputusan alat
Administrasi terdahulu (praktek administrasi negara) yang dapat dijadikan
sumber hukum formil HAN adalah keputusan yang sudah mempunyai kekuatan hukum
yang tetap.
c)
Yurisprudensi
Dimaksudkan dengan yurisprudensi ini adalah suatu keputusan hakim
atau keputusan suatu badan peradilan yang sudah mempunyai kekuatan hukum yang
tetap. Yurisprudensi sebagai sumber hukum ini berkaitan dengan prinsip bahwa
hakim tidak boleh menolak mengadili perkara yang diajukan kepadanya dengan alas
an belum ada peraturan perundang-undangan yang mengatur perkara tersebut,
sehingga seorang hakim harus melihat juga nilai-nilai yang ada dalam masyarakat
dan keputusan hakim yang terdahulu, apabila ia bertugas menyelesaikan
permasalahan yang belum ada peraturan perundangundangannya.
d)
Doktrin/Pendapat para
ahli HAN
Alasan mengapa doktrin dapat dipakai sebagai sumber hukum
formil HAN, adalah karena doktrin/pendapat para ahli tersebut dapat melahirkan
teoriteori baru dalam lapangan HAN, yang kemudian dapat mendorong atau
menimbulkan kaidah-kaidah HAN. Sebagai contoh ajaran functionare de fait,yaitu suatu
ajaran yang menyatakan dianggap sah keputusan-keputusan yang dihasilkan atau
dikeluarkan oleh seorang alat Administrasi Negara yang sebetulnya secara
yuridis formil kewenangannya untuk mengeluarkan atau menrbitkan
keputusan-keputusan dianggap tidak sah.
Doktrin sebagai sumber hukum formil HAN, berlainan dengan sumbersumber
hukum yang lain karena doktrin ini diakui sebagai sumber hukum formil HAN
memerlukan waktu yang lama dan proses yang panjang.
Undang-undang begitu
diundangkan (sudah mengikat umum), langsung dapat dipakai sebagai sumber hukum.
Yurisprudensi begitu mempunyai kekuatan hukum yang tetap langsung bisa
menjadi sumber hukum. Begitu juga kebiasaan/praktek administrasi negara,
setelah mempunyai kekuatan hukum yang tetap langsung bisa dipakai sebagai sumber
hukum. Akan tetapi doktrin atau pendapat para ahli HAN, baru dapat dipakai
sebagai sumber hukum HAN apabila doktrin tersebut sudah diakui oleh umum.
e)
Traktat
Traktat sebagai sumber hukum formal dari sumber hukum
administrasi negara ini berasal dari perjanjian internasional yang kemudian
diratifikasi oleh pemerintah untuk dilaksanakan di negara yang telah
meratifikasi perjanjian internasional tersebut. Namun demikian perjanjian
internasional yang dapat dijadikan sumber hukum formal hanyalah perjanjian internasional
yang penting, lazimnya berbentuk traktat atau traty. Kalau tidak dibatasi
demukian menurut Sudikno Mertokusumo pemerintah tidak mempunyai cukup
keleluasaan bergerak untuk menjalankan hubungan internasional dengan
sewajarnya. Apalagi untuk berlakunya traktat di suatu negara ini diharuskan
mendapatkan persetujuan terlebih dahulu dari wakil-wakil rakyat.
B.
SUBYEK HUKUM
ADMINISTRASI NEGARA
Subyek hukum adalah segala sesuatu yang dapat memperoleh
hak dan kewajiban dari hukum. Yang dapat memperoleh hak dan kewajiban dari
hukum hanyalah manusia atau orang atau sesuatu yang dapat dipersamakan dengan
orang yang sering kita kenal dengan istilah badan hukum. Badan hukum itu
bertindak sebagai satu kesatuan dalam lalu lintas hukum seperti orang. Hukum menciptakan
badan hukum oleh karena pengakuan organisasi atau kelompok manusia sebagai
subyek hukum itu sangat diperlukan karena hal itu bermanfaat bagi lalu lintas
hukum. Hukum Administrasi Negara
memiliki ruang lingkup yang luas, di antaranya membicarakan mengenai aparatur
pemerintah sebagai bagian dari alat Administrasi Negara yang dapat melakukan
tindakan-tindakan khususnya tindakan yang berakibat hukumdilakukan oleh subyek
hukum. Tindakan hukum ini bisa dilakukan oleh manusia atau orang yang telah
dilekati berbagai status dan kedudukan dalam hal ini aparatur negara atau
aparatur pemerintah yang biasanya dilakukan oleh pegawai negri maupun badan
hukum public yang bertindak sebagai organ negara.
Dapat dikatakan bahwa subyek hukum dalam lapangan HAN
adalah :
1. Pegawai Negeri;
2. Jabatan-jabatan;
3. Jawatan publik, dinas-dinas public, badan usaha milik
negara/daerah;
4. Daerah swapraja dan daerah swatantra (daerah kabupaten/kota dan
propinsi);
5. Negara
1.
Pegawai Negri
Dimaksudkan dengan pegawai negri adalah mereka yang telah
memenuhi syarat-syarat yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan yang
berlaku diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas negara lainnya
yang ditetapkan berdasarkan suatu peraturan perundang-undangan dan digaji
menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pengangkatan seorang WNI
menjadi pegawai negeri sudah ditentukan dengan tegas. Ia tidak dibenarkan
menerima keuntungan-keuntungan lain dari haknya selain yang diperkenankan
menurut aturan perundang-undangan. Di sini terlihat bahwa pegawai negri
merupakan pendukung hak dan kewajiban, dimana ia berhak menerima sesuatu yang
yang diperkenankan tetapi di dalam penerimaan itu kepadanya dibebankan
kewajiban menjalankan/memelihara hak yang diterimanya sesuai peraturan
perundang-undangan. Contoh hak dan kewajiban tersebut diantaranya : - Hak
menerima gaji dan tunjangan lain yang sah, memperoleh cuti; - Hak untuk
memangku suatu jabatan; - Kewajiban untuk membayar pajak; - Kewajiban untuk
melaksanakan tugasnya sesuai aturan perundang-undangan yang bersumber dari
lapangan hukum publik.
2.
Jabatan
Jabatan adalah kedudukan yang menunjukkan tugas, tanggung
jawab, wewenang dan hak seseorang dalam rangka susunan suatu satuan organisasi.
Kalau kedudukan itu berada dalam lingkup pemerintahan, maka jabatan yang
dimaksud adalah jabatan negeri. Jabatan negeri adalah jabatan yang mewakili
pemerintah.
3.
Badan negara
Misalnya karena keanggotaan seseorang di dalam lembaga
negara di bidang eksekutif disebut departemen atau lembaga pemerintah non
departemen pada tingkat tertinggi dan jabatan-jabatan pad tingkat di bawahnya.
Di bidang lainnya haruslah dilihat dalam fungsi politik dan
yudikatif, seperti jabatan karena keanggotaan pada kelembagaan negara.
Jabatan-jabatan demikian ini adalah jabatan negara yaitu jabatan yang mewakili
negara. Jabatan dapat dipandang dari berbagai segi, misalnya jabatan
structural, jabatan fungsional. Jabatan
sebagai subyek hukum dalam lapangan HAN adalah sebagai pendukung hak dan
kewajiban, oleh karena itu jabatan juga memiliki kewenangan hukum sebagaimana
pegawai negri.
Karena kewenangannya itu ia berhak melakukan sesuatu yang
dibarengi dengan pelaksanaan kewajiban pada lapangan hukum publik. Sebagai
contoh polisi berhak menangkap orang yang mengganggu ketertiban umum. Hak
menangkap itu ada pada si polisi karena jabatan sebagai penjaga keamanan dalam
kesatuan polisi, bukan pada orangnya. Dengan demikian seseorang yang memangku
jabatan berhak menggunakan jabatan itu di dalam tugas, kedudukan dan kewenangannya.
Atas penggunaan jabatan itu pada gilirannya ia berkewajiban bertanggung jawab
atas tindakantindakan dalam jabatannya.
Jabatan itu melekat pada diri seseorang, maka orang yang memangku
jabatan disebut pejabat. Dan kontinuitas jabatan dapatlah dilihat pada
bergantinya pejabat terhadap sesuatu jabatan. Jabatan bersifat tetap sedangkan
pejabat dapat berganti orang yang mendudukinya.
4.
Jawatan, Dinas dan
BUMN/BUMD
Jawatan adalah kesatuan organisasi aparatur pemerintah yang
mencakup tugas pemerintahan yang bulat dan merupakan kesatuan anggaran negara
tersendiri. Sebagai subyek hukum, maka hak yang dimiliki jawatan adalah
memiliki dan menguasai kekayaan negara/daerah. Oleh karena itu jawatan
berkewajiban memlihara dan menyimpan kekayaan negara/daerah. Dalam kaitan itu
setiap barang yang dibeli, dipergunakan dan disimpan oleh jawatan selalu
dicantumkan pada barang itu label yang bertuliskan “Milik Negara”. Dan
pembelian atas barang itu dilakukan atas nama negara.
Dinas, dirumuskan sebagai sekelompok bagian organisasi yang secara khusus
mengerjakan suatu tugas fungsional tertentu yang bersifat homogen. Di bidang
administrasi negara, organisasi demikian ini dinamakan dinas publik, yaitu
organisasi yang bertugas menyelenggarakan kepentingan umum. Oleh karena itu ia
berhak bertindak atas nama negara dan berkewajiban menyelenggarakan tugas-tugas
kenegaraan secara fungsional.
BUMN/BUMD, Adalah sama kedudukannya dengan jawatan dan
dinas hanya saja BUMN/BUMD ini lebih diarahkan pada tugas-tugas fungsional yang
bukan saja menyelenggarakan kepentingan umum, akan tetapi disertai dengan upaya
perolehan keuntungan. Di dalam praktek ternyata ada juga yayasan-yayasan
pemerintah, perusahaan-perusahaan negara, partisipasi negara dalam
perusahaan-perusahaan swasta dan yayasan-yayasan partikelir dengan suatu macam
pengendalian oleh pihak pemerintah yang cukup
besar.
5.
Daerah Provinsi,
Kabupaten/Kota Pada masa otonomi daerah saat ini ternyata dinas-dinas daerah
sering berubah nama dan sering terjadi penggabungan antara dinas yang satu
dengan dinas yang lain. Hal ini harapannya dilakukan untuk mencapai efisiensi
dan juga mengingat keadaan keuangan negara dan daerah karena pada masa awal
otonomi daerah ini, keadaan keuangan daerah terutama daerah yang dari segi
sumber kekayaan alamnya miskin merasa kesulitan dalam memenuhi kebutuhan bagi
para pegawainya. Sebagai kesatuan wilayah di dalam perkembangannya ia berhak
mengurus dan mengatur rumah tangganya sendiri dalam wilayah kekuasaan negara.
Dengan haknya yang demikian itu ia berkewajiban menyelenggarakan kepentingan
umum.
6.
Negara
Negara adalah
organisasi dari sekumpulan rakyat yang mendiami wilayah tertentu dan
diselenggarakan oleh pemerintah berdasarkan kedaulatan yang diperolehnya dan
dimilikinya. Di dalam kedudukannya sebagai subyek hukum maka negara berhak
melindungi, mengurus dan mengatur dirinya sebagai organisasi sehingga pada
gilirannya ia berkewajiban mencapai tujuan yang ditetapkan. Sebagai subyek
hukum maka sumber hak dan kewajibannya bersumber dari lapangan hukum public sehingga
cakupannya luas dan menyeluruh dalam hal-hal yang menyangkut kepentingan umum.
Comments
Post a Comment